Uniwersytet Warszawski Wydział Prawa i Administracji Podyplomowe Studium Zagadnień Legislacyjnych




Yüklə 414.75 Kb.
səhifə1/7
tarix26.04.2016
ölçüsü414.75 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7
Uniwersytet Warszawski

Wydział Prawa i Administracji

Podyplomowe Studium Zagadnień Legislacyjnych

Bogusław Magrel



Prawo w górach.

Rozważania o rozporządzeniu w sprawie uprawiania alpinizmu.

Praca dyplomowa napisana

pod kierunkiem dr Ryszarda Piotrowskiego

.c..09.1948 KW 1979, nr 11-12, r. Warszawa 2006

SPIS TREŚCI:

Wstęp…………………………………………………………………………………..3

I. Czy alpinizm jest sportem?........................................................................................4

II. Rozporządzenie jako źródło prawa……………….…………………………….....8
III. Prawna pozycja sportu…………………………………………………………..17

IV. Rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu w świetle zasad techniki prawodawczej…..………………………………………………………………….....22

V. Rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego…………………………………………………………………..…39

VI. Alpinizm nowe zjawiska prawne.

1. Umowa o wyprawę partnerską……………………………………………46

2. Niepoczytalność w górach……………………………………………….. 50

Zakończenie………………………………………………………………………….55

Bibliografia……………………………………………………………….................56

Źródła prawa i orzeczenia…………………………………………………..............57

Inne dokumenty……………………………………………………………………..60

"Góry są środkiem, celem jest człowiek.
Nie chodzi o to aby wejść na szczyt, robi się to,
aby stać się kimś lepszym."
Walter Bonatti


WSTĘP

Problematyka sportowa jest obecna w literaturze prawniczej od lat. Ze względu na swoją złożoność, rodzi ona szerokie implikacje zarówno na gruncie prawa cywilnego jak i karnego. Zagadnienia ryzyka w sporcie, sportowego kontratypu, prawnego znaczenia reguł sportowych, były już przedmiotem rozważań naukowych. Celem niniejszej pracy jest dokonanie analizy przepisów prawa odnoszących się do jednej z gałęzi sportu – alpinizmu. Do 2004 roku fundamentalnym aktem prawnym w tym zakresie było rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu. W pracy dokonano analizy przepisów rozporządzenia na tle ustawy o kulturze fizycznej, zawierającej upoważnienie do jego wydania, oraz na tle zasad stanowienia prawa i systemu źródeł prawa obowiązujących w RP. Nie pominięto również zasad techniki prawodawczej, jako wyznacznika prawidłowego konstruowania aktów prawnych. W pracy starano się prześledzić proces powstawania rozporządzenia jako aktu prawnego, ze wskazaniem popełnionych błędów, które ostatecznie spowodowały orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności tegoż aktu z konstytucją. W osobnym rozdziale poruszono problematykę nowych zjawisk prawnych powstałych na gruncie alpinizmu w ostatnich latach. Charakter alpinizmu jako sportu w dużej mierze różni się od sportów opartych na rywalizacji czy od sportów boiska. Dlatego w trosce do całościowe ujęcie problemu oraz z chęci przybliżenia problematyki alpinizmu od strony filozofii sportu, odwołano się również do opracowań z tego zakresu.



ROZDZIAŁ I

Czy alpinizm jest sportem?

Odpowiedź na postawione w tytule pytanie jest niezwykle istotna, ponieważ decyduje o tym, czy tego rodzaju fizyczna aktywność człowieka powinna być uznawana za sport, czy też nie. Wbrew pozorom, na gruncie filozofii sportu, odpowiedź na to pytanie nie jest oczywista. Aby sprawę rozstrzygnąć, należy sięgnąć do doktryny sportowej, ze szczególnym uwzględnieniem humanistycznych podstaw teorii sportów przestrzeni.


    Podstawę teorii walki sportowej stanowi prakseologia T. Kotarbińskiego. Zgodnie z nią walka sportowa to "świadome działanie dwóch lub więcej podmiotów, które dokładają starań, aby przeszkadzać sobie wzajemnie w osiągnięciu oznaczonego celu"1.Czyli walka może wystąpić tylko między podmiotami zdolnymi do kooperacji o charakterze negatywnym, to znaczy, do świadomego działania przeciwko sobie. W oparciu o takie założenia można wyczerpująco charakteryzować dwupodmiotowe starcia sił przeciwnych i jest wystarczające do opisu sportów walki, sportowych gier zespołowych czy dyscyplin lekkoatletycznych. Jednak w wypadku alpinizmu, jako sportu przestrzeni, teoria ta nie wyczerpuje wszystkich aspektów walki sportowej.
Natomiast Z. Naglak, wskazał na różnice cech właściwych dla walki w sportach przestrzeni oraz w sportach boiska i w oparciu o koncepcję T. Kotarbińskiego, stwierdził, że w obrębie walki można też wyróżnić współzawodnictwo w formie kooperacji pozytywnej, w postaci zwycięstwa nad samym sobą2.
    Wydaje się, że w tym kierunku należy rozwijać doktrynę walki sportowej, ponieważ w innym przypadku koncepcja ta nie obejmie sportów przestrzeni, którym nie można przypisać elementu kooperacji negatywnej. Dlatego należy zgodzić się z kierunkiem wskazanym przez J. Lipca, który stwierdził, że w walce sportowej z siłami przestrzeni przewyższanie osiągnięć konkurenta nie jest konstytutywnym jej elementem i nie należy do zadań podmiotu, czyli alpinisty3. Zgadza się to z opinią W. Kurtyki, mówiącego, że "nigdy i nic nie dowie się o istocie takiego sportu jak alpinizm ten, kto by usiłował zrozumieć go jako aktywność opartą tylko na rywalizacji"4. J. Lipiec stwierdza dalej, że jeśli istotą sportu jest nieutylitarna aktywność skierowana na sprawdzenie samego siebie, ale w odniesieniu nie do innego człowieka, lecz do sił przyrody, to też mamy do czynienia z faktem sportowym. Zjawisko to określa terminem "gra z przyrodą" i uznaje za "walkę sportową właściwą"5. Wydaje się, że alpinizm rozpatrywany w tych kategoriach ciągle jest bliższy "grze z samym sobą" niż "grze z przyrodą". Aspekt agonu w alpinizmie jest istotny, ma wpływ na motywację i procesy decyzyjne wspinacza, ale nie jest celem alpinizmu. Istotą działania alpinisty jest wzrost duchowy i rozwój fizyczny. Natomiast "gra z przyrodą" jest tylko środkiem do osiągnięcia celu. Tak pojęty alpinizm staje się sportem o szczególnym znaczeniu społecznym, ponieważ wprowadza w krąg kultury fizycznej nową wartość. Mianowicie jest to wartość wysiłku fizycznego i pracy nad sobą uniezależniona od medali, widowni, zaszczytów czy sławy.
Rogerem Caillois scharakteryzował walkę w sportach przestrzeni jako grę o charakterze agoniczno - ilinktyczno - aleatorycznym6.
Składnik agoniczny przejawia się w zmaganiach z trudnościami pokonywanej drogi (walka z górą) oraz w rywalizacji z innymi wspinaczami.
Składnik ilinktyczny jest fascynacją przestrzenią, oszołomieniem wysokością, pięknem krajobrazu, są to również przeżycia mistyczne.
Część z tych zjawisk może być groźna dla życia wspinacza, jako przeszkoda w racjonalnym rozumowaniu i ocenie sytuacji. Jednak, gdyby człowiek nie był podatny na te bodźce, to prawdopodobnie nie wynalazłby alpinizmu.
Składnik aleatoryczny to oszołomienie wspinaczkową adrenaliną, hazard z przyciąganiem ziemskim.
Wydaje się, że ryzyko jest nieodłączną częścią alpinizmu, a stopień ryzyka, jakie alpinista podejmuje, jest zależny od jego predyspozycji psycho-fizycznej. Musi się liczyć przy tym, że żądając ostateczności może zapłacić ostateczną cenę. Natomiast dla alpinisty nie istnieje podział na łatwe i trudne góry. Są tylko takie, z których się schodzi i takie, na których się zostaje.
    A. Matuszyk opisując walkę sportową w sportach przestrzeni, czyli walkę z siłami pozaludzkimi, udowodnił, że należy ją traktować jako typ zachowania przestrzennego7. Wskazując na wielowymiarowość socjologicznych aspektów przestrzeni, A. Matuszyk podkreślił, że przestrzeń jest nie tylko miejscem realizacji aktu walki, ale też obiektem postępowania ruchowego, tzn. przestrzeń podlega w toku walki funkcjonalnemu przetworzeniu.
     Jest to słuszny punkt widzenia, ponieważ w wyniku przejścia ściany powstaje nowy, istotny ontologicznie twór, czyli droga. Zwieńczeniem wysiłku sportowca-alpinisty nie jest wynik zapisany w sekundach, minutach, czy metrach. Jest nim droga wspinaczkowa, której powstanie niesie ze sobą szereg implikacji. Droga jest wynikiem walki sportowej, czyli materialnym nośnikiem informacji o jej przebiegu i rozstrzygnięciu. Należy wskazać na funkcje drogi wspinaczkowej jako materialno - przestrzennego podłoża i substratu wydarzenia sportowego. Po pierwsze jest trasą przejścia, miejscem jej przebiegu, fragmentem przestrzeni, w którym wydarzenie dokonuje się. Po drugie, jest podmiotem postępowania ruchowego, przestrzennym tworzywem podlegającym strukturyzacji w walce sportowej. Po trzecie jest przestrzennym scenariuszem działań ruchowych - pisanym - podczas pierwszego przejścia i - odczytywanym - podczas powtórzeń drogi. Tak opisana droga wspinaczkowa od strony podmiotowej jawi się jako "quasi-przeciwnik" wspinacza.
Trzeba pamiętać, że droga powstaje dopiero po jej przejściu. Wcześniej jest tylko projektem przestrzennym, złożonym z rys, płyt, przewieszek, półek i nie może być nośnikiem wyżej omówionych funkcji. Natomiast jest trudno zgodzić się z koncepcją gór jako "quasi - przeciwnika". Oczywiście, że powszechnie używa się zwrotów typu "walka z górą". Można nazwać "martwy śnieg ogromną wściekłą bestią", ale to nie zmieni faktu, że jest to element przyrody nieożywionej, a swoje życie rozpoczyna w głowie alpinisty wrażliwego na piękno przyrody. Posługiwanie się takimi zwrotami to wynik używania potocznego języka przez tych, którzy pragną opisać swoje górskie przeżycia. Tak naprawdę alpinista nie walczy z górami, bo przypominałoby to walkę Don Kichota z wiatrakami. Jeżeli wspinacz walczy z kimś lub z czymś, to za przeciwnika ma siebie i własne słabości. Jak mapa samochodowa opisuje przebieg autostrad czy dróg krajowych, tak drogę wspinaczkową można przedstawić za pomocą opisu. Może on być szczegółowy, zawierać dokładne oznaczenie trudności. Jednak pogląd A. Matuszyka, że "wszystkie te dane są przejawem nastawienia rywalizacyjnego"8 wydaje się zbyt kategoryczny. Rywalizacja nie jest głównym powodem tworzenia opisów. Należy wskazać raczej na ich utylitarny i dokumentalny charakter. Alpiniści tworzą odrębną społeczność i mają swoją subkulturę. Przejawia się to np. w sposobach komunikacji. Język, jakim rozmawiają między sobą, jest nie zrozumiały dla innych. Opis drogi jest jednym ze sposobów komunikowania swojej działalności innym członkom tej społeczności. Temu samemu celowi służą książki szczytowe, w których można zostawić pamiątkowy wpis. Nie sądzę, aby rywalizacja miała wpływ na celebrację tej tradycji, która ma zresztą zdeklarowanych przeciwników (np. R. Messnera)9. Elitaryzm środowiska wspinaczkowego i jego prestiż wynika po części z odporności tej grupy na wszelkie odmiany współczesnego wyścigu szczurów. Rywalizacja występująca w sportach boiska, jest dla alpinizmu szkodliwa, a próby jej przenoszenia w góry obserwuję z niepokojem. Tragiczna historia wyścigu o zdobycie Matterhornu dowodzi, że rywalizacja popycha ludzi do irracjonalnych zachowań, podejmowania zwiększonego ryzyka. Nie należy odmawiać alpinistom prawa do balansowania na krawędzi, wręcz przeciwnie, jednak procesem decyzyjnym w tej kwestii nie powinna rządzić chęć bycia lepszym od kogoś, za cenę narażania życia. Słowa R. Messnera "nie jesteś drugi, jesteś wielki", skierowane do J. Kukuczki po zdobyciu przez niego Korony Himalajów nie wskazują na współzawodnictwo, ale na przyjaźń ludzi tej samej profesji. Alpiniści uprawiają wspinaczkę dla siebie, nie dla innych i gdyby nie konieczność poszukiwania sponsorów, to o wielu przedsięwzięciach opinia publiczna w ogóle by nie wiedziała. Nawet jeśli przyjmiemy, że góry są rodzajem areny, to pamiętajmy, że widzów wokół niej nie ma. Jest to dzika arena, na której występuje wspinacz i nie robi tego, aby go podziwiano, ale po to, by stać się lepszym. Dzięki temu alpinista może wznieść się ponad własne słabości i dokonać rzeczy niemożliwych.
   Trudno jest zgodzić się ze stwierdzeniem A. Matuszyka, że "ideologowie alpinizmu chcieliby uznania drogi wspinaczkowej za dzieło sztuki, co miałoby służyć dowartościowaniu alpinizmu jako sportu"10. Ideologowie alpinizmu stale podejmują nowe wyzwania, ale w górach niczego nie muszą sobie udowadniać. Przytoczone słowa R. Messnera "moje przygody [drogi] są jak przeżyte dzieła sztuki. Nie można ich zobaczyć, a mimo to istnieją"11, wyrażają jego stan duchowy. Podczas wspinaczki ma takie doznania, jak meloman słuchający ulubionej symfonii, czy miłośnik sztuki podziwiający obrazy uznanego mistrza. Oczywiście, trudno to pojąć, ale tak samo, jak nie każdy jest wrażliwy na muzykę Rachmaninowa, tak samo nie każdy osiągnie stan duchowego uniesienia wspinając się ścianą Diamir na Nanga Parbat. Zatem porównanie drogi wspinaczkowej do dzieła sztuki ma wskazać na poziom wewnętrznych doznań i nie jest próbą nobilitacji wspinaczki. Natomiast porównanie "powtórzenia drogi wspinaczkowej do wykonania przez solistę genialnego utworu kompozytora"12 odczytuję jako hołd złożony tym, którzy jako pierwsi odważyli "wedrzeć się na skałę pięknej Kalliopy, gdzie dotychczas nie było śladu ludzkiej stopy"13. W alpinizmie można stać się z solisty kompozytorem. Dowiódł tego, zdobywca Złotego Czekana, Valery Babanov, wytyczając nową drogę na himalajski Central Meru Peak (6310 m). Przejścia arcytrudnej drogi dokonał solo, tkwiąc w ścianie 4 dni. To wskazuje na cechy, jakimi wyróżnia się alpinista - wirtuoz. Alpinizm wpisuje się od lat w nurt przełamywania barier ludzkich możliwości. Należy odmówić zarówno drodze wspinaczkowej jak i aktowi jej przejścia prawa bycia dziełem sztuki w rozumieniu estetyki. Problemem nie jest kreacja rzeczywistości sztuki przez hominis aesthetici, a rzeczywistości sportu przez hominis phisici14, jak proponuje A. Matuszyk. Ten aspekt nie byłby przeszkodą do ochrony tak powstałego dzieła nawet na gruncie prawa15. Stworzenie nowej drogi wspinaczkowej trzeba uznać za przejaw kreacyjnej działalności człowieka. Szczególnie podczas pierwszego przejścia wspinacz jest zaangażowany intelektualnie w proces tworzenia drogi. Nie można przypisać mu tylko mechanicznego działania, jakie ma miejsce podczas marszu po chodniku tzn. kiedy stawiamy nogę przed nogą. W związku z powyższym przesłankę "oryginalności" dzieła uznaję za spełnioną. Problem pojawia się przy przesłance "indywidualności" dzieła. Chodzi o odciśnięcie indywidualnego piętna autora w utworze, przez co staje się ono "niepowtarzalne". Naturalnie, to autor przejścia decyduje o wyborze linii drogi, poszczególnych jej chwytów. W tym przejawia się jego indywidualny wkład, ale mimo wszystko nie będzie on wystarczający, bo taki sam efekt będzie mógł osiągnąć inny specjalista podejmujący się tego samego zadania. W przypadku alpinizmu z dużym prawdopodobieństwem możemy powiedzieć, że ciekawy projekt w końcu znajdzie swego pogromcę. Stworzenie drogi wspinaczkowej nie przejdzie pozytywnie badania opartego o koncepcję tzw. statystycznej jednorazowości, opracowanej przez M. Kummera16. Reasumując, brak wystarczającego wkładu indywidualnego autora w stworzenie nowej drogi będzie podstawowym powodem do nieuznawania jej za dzieło sztuki w rozumieniu dzieła malarskiego, czy muzycznego. Dla alpinizmu nie jest to jednak zła wiadomość. Alpinizm nigdy nie był dziedziną sztuki w rozumieniu malarstwa czy muzyki, wiec nie można oczekiwać od niego tego typu dzieł. Natomiast osoba uprawiająca ten sport może doznawać duchowych uniesień, takich samych jak czytelnik poezji. Alpinizm jest zjawiskiem interdyscyplinarnym. Łączy w sobie sport i sztukę. Dla alpinisty to właśnie pokonanie wertykalnej drogi, w szorstkiej, litej, skale jest czynnikiem estetyzującym rzeczywistość. O takiej drodze wspinacz powie koledze, że jest prawdziwą poezją.
Z punktu widzenia doktryny sportowej oraz na gruncie definicji sportu17, przez który rozumiemy "każdą działalność o charakterze gry, która przybiera formę walki ze sobą lub z kimś innym” należy przyjąć, że alpinizm spełnia wymagania niezbędne, do tego by uznać go za sport18.

ROZDZIAŁ II

Rozporządzenie jako źródło prawa.

Na gruncie konstytucji pojęcie prawa nie zostało zdefiniowane wprost.

Jednak na podstawie jej przepisów i dorobku doktryny można powiedzieć, że prawem są normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym19.

Cecha generalności jest związana ze sposobem określenia adresatów. Adresata, podobnie jak okoliczności, określa się rodzajowo, a nie indywidualnie.

Cecha abstrakcyjności dotyczy przedmiotu normy określającej należyte zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność, nie ulega skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie20.

Natomiast samo pojęcie „źródła prawa” jest uznawane w doktrynie za wieloznaczne. W tytule rozdziału III konstytucji zostało użyte w znaczeniu formalnym. Nie oznacza to jednak, że przepisy tego rozdziału w sposób wyczerpujący regulują problematykę źródeł prawa w znaczeniu formalnym. Przepisy te odnoszą się do stanowienia prawa przez organy władzy publicznej oraz do kwestii włączania umów międzynarodowych i aktów prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego. Natomiast nie normują spraw związanych z umowami jako, źródłem prawa wewnętrznego, choć konstytucja dopuszcza istnienie takich źródeł21.

Przesłanką sprawnego działania prawa traktowanego jako zbiór norm musi być ich uporządkowanie w pewien system. Przez system prawa rozumie się całokształt obowiązujących i uporządkowanych aktów normatywnych oraz innych norm uznanych przez państwo. Każde źródło prawa ma swoje miejsce w systemie i jest odpowiednio powiązane z innymi elementami systemu22. Inna definicja przez system prawa rozumie całokształt źródeł prawa we wzajemnym powiązaniu, ujmowanych z punktu widzenia tego, co jest im wspólne i co je różnicuje, gdzie każde źródło zajmuje ustalone miejsce w systemie23. Kolejna definicja określa system norm jako zbiór norm powiązanych ze sobą w określony sposób, co stanowi o jednolitości tworzonego przez nie systemu. Wspólną cechą tych norm jest niesprzeczność i zupełność. System jest strukturą hierarchiczną, gdzie normy poszczególnych szczebli są powiązane ze sobą zależnościami treściowymi i formalnymi24.
Konstytucyjna koncepcja źródeł prawa jest „zespołem reguł nakazujących uznawać jakieś fakty za fakty prawotwórcze oraz reguł dotyczących wiązania z tymi faktami obowiązywania określonych norm prawnych25. Jest ona węższa od całościowej, normatywnej koncepcji źródeł prawa, na które składają się reguły dwojakiego rodzaju: reguły walidacyjne (nakazujące uznawać określone fakty za prawotwórcze w danym systemie prawa) i reguły interpretacji aktów prawnych, zarówno inferencyjne jak i kolizyjne26. Konstytucyjna koncepcja źródeł prawa obejmuje głównie reguły walidacyjne, pozostawiając pozostałe reguły doktrynie prawa i orzecznictwu.

Podstawowymi jej założeniami są:

- uznanie za źródła prawa tych faktów prawotwórczych, które mają postać aktów

normatywnych (koncepcje: wyłączności ustawy, wykonawczego charakteru

rozporządzenia, ograniczonej legitymizacji aktów samoistnych),

- podział źródeł prawa na powszechnie obowiązujące i wewnętrznie obowiązujące

- zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego27.

Wszystkie te elementy należy widzieć w świetle ustawy zasadniczej jako aktu

o bezpośrednim zastosowaniu.

Koncepcja zamkniętego systemu źródeł prawa ma swoje koszenie jeszcze w epoce Polski Ludowej. Już 1957 r. Sąd Najwyższy dopuścił możliwość odmowy zastosowania aktu podustawowego, który pozbawiony jest należytego oparcia w systemie źródeł prawa. Również Naczelny Sąd Administracyjny szeroko podjął ten problem w swoim orzecznictwie, konsekwentnie ograniczając pole stanowienia aktów samoistnych28.

Zamknięcie systemu źródeł prawa ma dwa aspekty: przedmiotowy i podmiotowy.

Pod względem przedmiotowym oznacza zamieszczenie w konstytucji rodzajów aktów prawa powszechnie obowiązującego jako jedynych prawnie dopuszczalnych. Ich podstawowy katalog wymienia art. 87 konstytucji RP i jest on uzupełniony przez: art. 234 konstytucji, niektóre akty prawa pracy na mocy art. 59 ust. 2 konstytucji, niektóre umowy międzynarodowe, recypowane do państwowego systemu prawa, zgodnie z art. 9, niektóre akty organizacji międzynarodowych, o których mowa w art. 90 i 91 ust. 3 konstytucji29.

Jednak nie oznacza to wykluczenia możliwości uzupełnienia źródeł prawa innymi aktami. Przedmiotowe zamkniecie źródeł ma charakter ograniczony, bo odnosi się tylko do prawa pisanego, które musi być wyraźnie uznane przez konstytucję.

Natomiast to nie wyklucza to norm powstających na zasadzie precedensu czy zwyczaju. Jak wiadomo prawo zwyczajowe stanowi istotny element prawa międzynarodowego, którego Polska powinna przestrzegać30. W kwestii prawa zwyczajowego konstytucja nie wypowiada się, ale zasada pomocniczości wyrażona w preambule, może być przesłanką przekonania, że konstytucja uznaje jego wartości31.

Przeciwieństwem tak pojmowanego prawa powszechnie obowiązującego jest prawo wewnętrznie obowiązujące.

Pod względem podmiotowym zamkniecie źródeł prawa oznacza enumeratywne wyliczenie podmiotów mających prawo stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Z postanowień konstytucji wynika, że takie prawo mają: Sejm, Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, minister kierujący działem administracji rządowej oraz przewodniczący komitetów powołanych w skład Rady Ministrów. W zakresie prawa miejscowego uprawnienia przysługują organom samorządowym i terenowym organom administracji rządowej. Natomiast podmiotami upoważnionymi do bycia stroną układów zbiorowych pracy są organizacje pracodawców i związki zawodowe.

Oparcie konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa powszechnie obowiązującego na ograniczonym katalogu aktów normatywnych oraz na wyliczeniu organów posiadających moc ich stanowienia było wyraźną decyzją ustrojodawczą i słusznie zasługuje na miano przełomu w tej problematyce32.

Takie rozwiązanie powodowało: czytelność systemu prawa, zwiększenie jego prestiżu i zaufania obywateli do państwa, podniesienie efektywności kontroli konstytucyjności i legalności prawodawstwa dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny.

W pierwszych latach po wprowadzeniu nowej konstytucji było sporo przypadków przekraczania przez akty prawa wewnętrznie obowiązującego wyznaczonych im granic. Wynikało to z treści upoważnień ustawowych dla niektórych organów, uchwalonych jeszcze przed wejściem w życie konstytucji33. Lekarstwem na to zjawisko była nowelizacja tych upoważnień pod kątem podmiotowym i przedmiotowym.

Dobrym przykładem jest prezes Narodowego Banku Polskiego, który na mocy nowej konstytucji utracił prawo do wydawania aktów powszechnie obowiązujących i, pomimo sporów w doktrynie, nie odzyskał tych uprawnień34.

W przypadku zarządzeń Ministra Sportu, poprzedzających rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu, a odnoszących się do tej samej materii, to wydaje się, że mieliśmy przykład tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Oznacza to, że przepisy danego aktu stawały się sprzeczne z konstytucją wraz z jej wejściem w życie. Nawet abstrahując od problemu mocy powszechnie obowiązującej aktów normatywnych wydanych w formie zarządzenia, to w świetle rozważań z rozdziału III niniejszej pracy, niekonstytucyjność tych konkretnych zarządzeń mogłaby wynikać z naruszenia art. 31 konstytucji.

Istotnym elementem wspomagającym i utrwalającym koncepcję zamkniętego systemu źródeł prawa jest orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał uznał, że rozporządzenia mogą być wydawane tylko według ściśle określonych reguł i tylko przez konstytucyjnie wskazane organy. Akty wydawane przez organy nie mające takich uprawnień, a zawierające w praktyce przepisy wykonawcze do ustaw są przez TK dyskwalifikowane, jako konstytucyjnie niedozwolone, bo naruszające art. 87 i koncepcję zamkniętego systemu źródeł prawa35. Prawdą jest, że zdarzały się takie orzeczenia TK, jak w sprawie K 21/98, które poszerzają krąg podmiotów upoważnionych do stanowienia prawa (w danym przypadku statutu Naczelnej Izby Kontroli, jako aktu wewnętrznie obowiązującego) poza (samoistne) organy państwowe. Należy jednak mieć nadzieję, że ugruntuje się do końca przekonanie, iż zadaniem TK jest „zdecydowane przeciwstawienie się takim praktykom i interpretacjom, które prowadzą do ponownego rozchwiania systemu źródeł prawa niezależnie od tego, czy chodzi o prawo powszechnie obowiązujące, czy o prawo wewnętrzne”36.

W kolejnym orzeczeniu TK czytamy, że konstytucja przyjmując zamknięty system źródeł prawa nie zezwala na regulowanie praw i obowiązków jednostki przez zarządzenia ministrów37. Następnie Trybunał orzekł, że sytuacja prawna obywatela może być regulowana tylko w drodze aktów powszechnie obowiązujących wymienionych w art. 87 konstytucji38. Natomiast w wyroku z 1.12.1998 r. wskazał, że system prawa wewnętrznego, w przeciwieństwie do systemu aktów powszechnie obowiązującego, ma charakter otwarty, przynajmniej w zakresie podmiotowym39. Wynika z tego, że wyliczenie zawarte w art. 93 ust. 1 konstytucji ma charakter przykładowy i może być poszerzone przez akt o podkonstytucyjnym charakterze. Taki akt wewnętrzny musi być umocowany w ustawie (art. 93 ust.2 konstytucji), będzie obowiązywał tylko jednostki organizacyjne podległe wydającemu i podlega kontroli zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. „Otwarcie” systemu aktów wewnętrznych polega na poddaniu reżimowi z art. 93 wszystkich tego typu aktów nie wymienionych expresis verbis w tym artykule. Należy zgodzić się z prof. L. Garlickim, który podnosił, że konstytucyjna regulacja źródeł prawa posiada pewne luki i że wywołała chwilowy szok w praktyce prawotwórczej. Tym bardziej TK powinien w drodze wykładni wyjaśniać te wątpliwości, ale nie może się to przekształcić w uzupełnianie i poprawianie konstytucji40. Wydaje się więc, że zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przynosi więcej korzyści niż strat i jest lepszym rozwiązaniem dla obywateli demokratycznego państwa prawa, niż system funkcjonujący na gruncie wcześniejszej konstytucji.

Rozporządzenie jako akt normatywny, wydawany przez naczelne organy administracji państwowej, jest kluczową, druga po ustawie konstrukcją prawna systemu źródeł w Polsce. Jako instytucja prawotwórstwa, charakteryzuje się dużą trwałością w historii prawa konstytucyjnego i polskiej myśli prawniczej41. Tradycja rozporządzenia, jako formy aktu prawnego, sięga konstytucji marcowej z 1921 roku, skąd poprzez akty konstytucyjne w okresie prowizorium 1944-1946, Małą Konstytucję z 1947 roku oraz ustawę o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego „Monitor Polski” z 1950 roku, zostało przejęte przez konstytucję PRL42. Było obecne również w malej konstytucji z 1992 i znalazło swe miejsce w konstytucji z 1997 roku.

Pozycję prawną rozporządzenia na gruncie konstytucji normują art. 87 i 92. Art. 87 wymienia rozporządzenie jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, obok konstytucji, ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych. Skoro ma być aktem służebnym wobec ustawy, ale jednocześnie powszechnie obowiązującym, to musi zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast art. 92 poświęcony jest w całości problematyce związanej z rozporządzeniem. W ust. 1 stwierdzono, że rozporządzenia mogą wydawać jedynie organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Upoważnienie powinno określać organ właściwy do jego wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści taktu. Ust. 2 wprowadza zakaz przekazywania kompetencji do wydania rozporządzenia innemu organowi. Konstrukcja prawna rozporządzenia z art. 92 charakteryzuje się dużą stabilnością w rozwoju całego prawa konstytucyjnego po 1918 roku i wzbudza stosunkowo mało kontrowersji, co do charakteru i miejsca w systemie źródeł prawa. Obecna regulacja jest mocno oparta na postanowieniach Małej Konstytucji (art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 3 art. 56 ust. 3). Wprawdzie dodano nowy element w postaci „wytycznych dotyczących treści aktu” i wprowadzono „szczegółowość” upoważnienia do wydania aktu, to jednak szkielet konstrukcji pozostał taki sam. Można powiedzieć, że każde rozporządzenie wydane pod rządami Małej Konstytucji i naruszające jej przepisy, byłoby sprzeczne także z art. 92 ust. obecnej konstytucji43. Tym też należy tłumaczyć praktykę przytaczania w wielu orzeczeniach TK tez dotychczasowego orzecznictwa, rozwiniętego na gruncie przepisów konstytucji z 1952 roku i Małej Konstytucji z 1992 roku.

Rozporządzenia są wydawane tylko przez konstytucyjne organy państwa. Nie mogą ich wydawać organy utworzone w drodze ustawy zwykłej. Do wydawania rozporządzeń konstytucja upoważnia: Prezydenta RP44, Radę Ministrów, ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej, przewodniczących komitetów powołanych w skład Rady Ministrów i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Jednak, aby uprawniony organ mógł skorzystać z prawa do wydawania rozporządzeń musi otrzymać do tego szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. Są to jednocześnie warunki, jakie powinna spełniać ustawa ustalająca kompetencję właściwego organu do wydania rozporządzenia45. Spełnienie tych warunków stanowi kryterium kontroli zgodności rozporządzenia z ustawą i pośrednio z konstytucją oraz kryterium kontroli konstytucyjności ustawy.

Kompetencja od wydawania rozporządzeń dla danego organu powoduje, że żaden inny organ nie może wyręczyć organu wskazanego w wydaniu danego aktu, tym samym nie może przyjąć odpowiedzialności za ten akt. W tym przypadku wykonanie przyznanej kompetencji jest konstytucyjnym obowiązkiem. Ma to szczególne znaczenie przy aktach powstających „w uzgodnieniu” lub „w porozumieniu”46. Niektóre akty wykonawcze tworzone są przez organy, które działają wspólnie. O współuczestnictwie przy tworzeniu aktów traktują zasady techniki prawodawczej w § 73 i 74. Natomiast innym zjawiskiem jest uzgodnienie aktu, które polega na konsultacjach organu uprawnionego do jego wydania z podmiotami społecznymi. Istotą konsultacji jest osiągnięcie porozumienia, ale w przypadku uzgodnień brak porozumienia nie wyklucza możliwości wydania aktu przez organ uprawniony. Dzieje się tak, dlatego, że czynniki społeczne, choć uprawnione do uzgodnień, nie posiadają kompetencji prawotwórczych i nie można ich domniemywać47. Podmioty te nie są odpowiedzialne politycznie, więc nie mogą tworzyć prawa. Taką odpowiedzialność ponoszą wyłącznie organy państwowe, uprawnione do wydania aktu.

Kompetencja do wydawania rozporządzeń jest zróżnicowana. Różnice dotyczą przedmiotowego zakresu kompetencji czy też charakteru funkcji organu. Różnice te można spostrzec w upoważnieniu do wydania rozporządzenia, w tej jego części, która określa ”zakres spraw przekazanych do uregulowania”48.

Kompetencja Prezydenta PR zdeterminowana jest jego funkcjami określonymi w art. 126 i mieścić się będzie w obrębie zadań mu powierzonych w konstytucji (rozdział IV, art. 133-145 i inne) oraz w ustawach zwykłych. Należy też pamiętać o art. 234 konstytucji, na mocy którego prezydent jest uprawniony do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, a na ich podstawie można również wydawać akty wykonawcze.

Najszerszy zasięg kompetencji do wydawania rozporządzeń posiada Rada Ministrów. Nie ogranicza się on do zadań wynikających z konstytucji i ustaw, ale wynika też z ogólnego umocowania do prowadzenia polityki wewnętrznej i zewnętrznej RP. To na Radę Państwa spada domniemanie kompetencji we wszystkich sprawach polityki państwa niezastrzeżonych dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego.

Kompetencja prezesa Rady Ministrów jest wyznaczona przez wyraźne wyeksponowanie jego pozycji w strukturze organów administracji rządowej. To on zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa tego sposoby. Jednak jego uprawnienia nie ograniczają kompetencji poszczególnych ministrów, ponieważ prezes nie może uchylić ich rozporządzeń, a może jedynie wnioskować w tej sprawie do Rady Ministrów.

Szczególne kompetencje prezesa RM wobec Rady Ministrów określone są w konstytucji, w ustawie o organizacji i trybie pracy RM oraz o zakresie działania ministrów i w ustawie o działach administracji rządowej. Na mocy pierwszej z nich, prezes szczegółowo określa kompetencje poszczególnych ministrów, określa ministerstwa, które mają ich obsługiwać, a w wypadku ministrów kierujących działem administracji rządowej także organy i jednostki administracji jemu podległe lub przez niego nadzorowane. Kompetencje te mają luźny związek z art. 149 konstytucji, jednak ogólnie ustawa nie jest należycie zharmonizowana z przepisami konstytucji.

Najciekawsze jest to, że powyższe uprawnienia prezes RM realizuje w drodze rozporządzenia. Podobnie w drodze rozporządzenia prezes RM „dokonuje przeniesień planowanych dochodów i wydatków budżetowych miedzy jego częściami, z zachowaniem przeznaczenia środków publicznych wynikającego z ustawy budżetowej” (art. 33 ust.1b). Tą drogą ma realizować uprawnienia wynikające z art. 3 ustawy o działach administracji rządowej. Artykuł ten ma stanowić podstawę wydania przedmiotowych rozporządzeń, chociaż z powodzeniem za taką podstawę można uznać art. 33 ust. 1b ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów.

Prof. Kazimierz Działocha tak skomentował powyższy stan: „Kształt prawny rozporządzenia, jaki wyłania się z tych przepisów, w szczególności formuła podstawy prawnej i całkowita blankietowość upoważnienia, jego materia, (chociaż różna w cytowanych przypisach dwóch ustaw), brak wyraźnego odesłania do rozporządzenia, jako aktu mającego określić (uregulować) oznaczoną materię (w ustawie mowa bowiem, że w drodze rozporządzenia prezes RM „ustali” lub „realizując uprawnienia wynikające z art. 3 ust. z 24.09.1996 o działach administracji rządowej, […] dokonuje w drodze rozporządzenia” przeniesień dochodów i wydatków budżetowych ) jest wyraźnie niejasny. Niezależnie od tego powołane przepisy kreują typ rozporządzenia, które nie odpowiada, jak wykaże to szczegółowa analiza art. 92 ust. 1 konstytucji, konstytucyjnemu modelowi. Ze względu na jego materię i funkcję stanowi jakiś rodzaj aktu o charakterze organizacyjnym (atrybucyjnym), który nie posiada właściwie formy wyznaczonej w konstytucji”49.

Kompetencje ministrów i przewodniczących komitetów, o których mowa w art. 147 ust. 4 konstytucji, są nieco węższe niż Rady Ministrów czy jej prezesa i ograniczone resortowo, nawet w sytuacji, gdy jeden minister będzie kierował więcej niż jednym resortem. Szczególną cechą rozporządzeń ministerialnych jest możliwość ich uchylenia przez Radę Ministrów na wniosek prezesa (art.149 ust. 2 zd. 2). Uprawnienie to jest formą nadzoru Rady Ministrów nad prawotwórczą działalnością jej członków. Przesłanek do uchylenia takiego rozporządzenia nie określono, ale należy przyjąć, że chodzi tu o względy prawne (legalność) oraz o względy celowościowe.

Najwęziej kompetencja do wydawania rozporządzeń została określona w przypadku KRRiTV. Jej podstawą jest art. 213 ust. 2 konstytucji. Organ ten może wydawać rozporządzenia służące realizacji zadań, jakie nałożono na niego w konstytucji oraz w ustawie o radiofonii i telewizji. Szersza analiza tych zadań wykraczałaby po za ramy niniejszej pracy.

  1   2   3   4   5   6   7


Verilənlər bazası müəlliflik hüququ ilə müdafiə olunur ©azrefs.org 2016
rəhbərliyinə müraciət

    Ana səhifə