Rzayev əLİ heydəR oğlu DÖVLƏt qulluğunun hüquqi Əsaslari




Yüklə 2.56 Mb.
səhifə8/32
tarix20.04.2016
ölçüsü2.56 Mb.
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   32

2.2. Dövlət qulluğunun anlayışı və prinsipləri
Qulluq (slujba) sözü Vladimir Dalin izahlı lüğətində istifadə etmə, xeyir, fəaliyyət, başqaları üçün həyat, xidmət, faydalı iş, qulluq etmək, qulluğa yara­maq, yararlı, faydalı olmaq, məqsəd üçün alət, vasitə olmaq, işin içinə və ya üstünə getmək, gərəkli, lazımlı olmaq2 kimi göstərilir. Uzun müddət «qulluq» termininə münasibət, əlaqə, vəzifə borcu, sədaqət, sadiqlik, işgörməyə hazır olmaq, maraqları müdafiə etmək kimi baxılmışdır. Beləliklə, «qulluq» anlayışı çoxmənalı olub, əsasən insanların fəaliyyət növüdür. Qulluq sözünün qarşısına qoyulan hər bir söz onun mahiyyətini müəyyən edir və bu söz birləşməsində birincinin xüsusiyyətləri prioritet xarakter daşıyır. Qulluq sözündən «dövlət qulluğu», «kütləvi qulluq», «hərbi qulluq», «mülki hüquq», «bürokratik qulluq», «dövlət qulluqçusu» və s. terminləri yaranmışdır3.

Azərbaycanca qulluq sözü rusca slujbadan tərcümədir. Müasir rus ədəbi dil lüğətində slujba sözünün kökü olan sluqa aşağıdakı kimi şərh olunur: 1) inqilaba qədər Rusiyada məişətdə xidmət edən şəxs; 2) kiməsə, nəyəsə qulluq (xidmət edən, kiminsə maraqlarını qoruyan şəxs); 3) nəyinsə xatirinə işləyən insan; 4) köhnə söz – qul1. Azərbaycanca – rusca lüğətdə qulluq birinci halda slujba, ikinci halda rabstvo (köləlik, qulluq)2 Rusca-azərbaycanca lüğətdə slujba, sluqa, xidmət, qulluq, nökər kimi tərcümə olunur3.

Azərbaycan müəyyən müddətdə ərəb xilafətinin təsiri altında olmuş və minlərlə ərəb sözləri əvvəlcə türk, sonra isə Azərbaycan dilinə sintez olunmuşdur. Onlardan məmur, xidmət, vəzifə, dövlət və b. göstərmək olar. Məmur ərəb sözü olub–əmr alan, bir işə təyin olunan, dövlət xidmətində olanları ifadə edir4. Məmur sözünün sinonimi kimi rusca çinovnik, fransızca fonctionnaıre istifadə olunur5. Türkiyədə qulluq sözü yerinə xidmət və məmurluq sözləri istifadə olunur.

Yeni siyasi və iqtisadi sistemin yaranması dövlət mexanizmin köklü dəyişilməsinə səbəb olmuş bu mexanizmin fəaliyyətini təmin edən dövlət qulluğu problemlərini ön plana keçirmişdir. Qeyd olunduğu kimi, dövlət qulluğu dövlət və dövlət-hüquq təzahürləri ilə üzvi bağlıdır və dövlət aparatının fəaliyyətində mühüm rol oynayır. Dövlət və dövlət aparatına hansı aspektdən götürsək, o bizi dövlət qulluğuna gətirir, onunla əlaqələndirilir, funksiya göstərməsində əks asılılığı formalaşdırır. Dövlət aparatı dövlət qulluğu, dövlət qulluqçusu olmadan cansız struktur və sxemdir. Dövlət qulluğunun təşkili ilə dövlət orqanlarının aparatında vəzifələr komplektləşdirilir, dövlət idarəetmə mexanizmi işə düşür, dövlət aparatı statik vəziyyətdən dinamik vəziyyətə keçir.

Dövlət qulluğu konstitusiya niyyətlərinin və dövlətin məqsədləri, funksional və təşkilati strukturlarının qayda və prosedurları kadr potensialından asılı olub, onların bilik və iradəsi, düşüncə və enerjisi ilə həyata keçirilir. Bu isə dövlət qulluğunun formalaşması problemini tam ciddiliyi ilə qoyur. Dövlət qulluğu, məmurluq, bürokratik qulluq, kütləvi qulluq, mülki qulluq anlayışları çoxlarının dilində qarışdırılaraq tez-tez təkrar edilir, danışılır, lakin onun mahiyyəti dərindən dərk olunmaz qalır.

Dövlət qulluğu anlayışına zaman və məkan prizmasından, subyektiv və obyektiv amillər aspektindən baxıldıqda onu aşağıdakı dövrlərə bölməklə şərh etmək mümkündür: birinci, Oktyabr inqilabına qədərki dövrdə dövlət qulluğu anlayışına baxışlar; ikinci, Sovetlər dövründə – baxışlar, üçüncü, suverenlik və müs­­təqillik qazandıqdan sonrakı dövrdə – baxışlar, buraya: a) ayrı-ayrı tədqiqat institutlarının, komissiyaların hazırladığı qanun layihələrində; b) qanunvericilik aktlarında; v) mütəxəssis-alimlərin konsepsiyalarında; dördüncü, xarici ölkələrdə dövlət qulluğu anlayışına baxışlar daxildir.



Birinci, Çar Rusiyasında dövlətşünas alimlərdən Nelidov N.K. «Dövlət qulluğunun hüquqi və siyasi əsasları» kitabında (1874-cü il) dövlət qulluğuna dövlətə və ya daha dəqiq dövlət orqanı ilə ona qulluq edən və onun iradəsini gerçəkliklə həyata keçirən şəxslər arasında münasibətlərin müəyyən hüquq normalarının məcmusu1; Yanovski A. isə bu anlayışa «dövlət vəzifəsinin icrası tapşırılan şəxsin dövlətə münasibəti»2 kimi baxırlar. Məşhur hüquqşünas alim N.M.Korkunovun sovet dövrünə qədər ən geniş etiraf olunan dövlət qulluğu anlayışına verdiyi tərifdə, «dövlət fəaliyyətinin müəyyən məsələlərinin həyata keçirilməsinə istiqamətlənmiş, dövlət adından yerinə yetirilməsi məcburi olan və tabeliyə əsaslanan, qulluqçuların dövlətə xüsusi kütləvi-hüquqi münasibətləri kimi göstərir3. Həmçinin dövlət qulluğuna ali hakimiyyət subyektlərinin və ya onu təmsil edən vəzifəli şəxslərin göstərişlərinin dövlət maraqlarına uyğun dövlət orqanı işçilərinin fəaliyyəti; «dövlət idarəetmə aparatında müəyyən vəzifə borcları ilə məvacib, xidmətə görə rütbə, fərqlənmə nişanı və pensiya almaqla qulluq məsuliyyəti daşıyan hökumət tərəfindən daimi vəzifəyə təyin olunan şəxsin öz razılığı ilə icra etməsi kimi baxışlar mövcuddur»1.

Bütün bu baxışlarda və o dövrün başqa alimlərin əsərlərində dövlət qulluğunu məqsəd, vəzifə və funksiyalar haqqında mülahizələrdə rasional elementlər müşahidə olunur. Dövlət qulluğunun məqsəd və vəzifələrində aşağıdakı istiqamətdə nəzərə çarpır: müvafiq qanunvericilik bazası əsasında dövlətlə cəmiyyət arasında möhkəm əlaqələri, dövlət siyasətinin praktiki realizəsinin təmin edilməsi; inzibati orqanlara kadrların qəbulunun şərtləri və qaydaları: dövlət qulluğu üzrə irəli çəkilmə qulluqçularına siyasi, iş və mənəvi keyfiyyət tələbləri; vəzifəli şəxslərin hüquq, vəzifə və funksiyalarının normativ tənzimlənməsi; personalın stimullaş­dırılması və məsuliyyətinin artırılması üçün effektiv tədbirlər axtarışı; dövlət qulluqçularının hazırlıq sistemi və s.2.

Dövlət qulluqçuları ilə iş idarəsinin əsas təşkilati metodlarının sırasına: administrativ personalın uçotu, onların peşə səviyyəsi; vəzifələrin ixtisas xarakteristikasını hazırlamaq; qulluqçuların təyin olunma, dəyişilmə, azad olma qaydalarını müəyyən etmək, vəzifə borclarının icrasına nəzarət mexanizminin yaradılması; onların iş və başqa keyfiyyətlərinin qiymətləndirilməsi, həmçinin attestasiya, imtahanlar, sınaq müddətləri, müxtəlif normaların istifadəsi; irəli çəkilməyə namizədlərin və ya ehtiyat kadrları institutunun tətbiqi; vicdanlı və keyfiyyətli işi mükafatlandırmaq, dövlət qulluğu haqqına nizamnamə tələblərini pozduğuna görə tənbeh sistemi hazırlamaq daxildir3.

Beləliklə, o dövrdə sözün əsl mənada xarici ölkələrin modelinə uyğun dövlət qulluğu mövcud olmuş və bu institut vasitəsilə administrativ strukturlar ictimai həyatın müvafiq sahələrində üzərlərinə qoyulan funksiyaları həyata keçirmişlər.



İkinci dövr Sosialist cəmiyyətinin yaranması ilə keçmiş Çar Rusiyasının məmurluq institutu və qabaqcıl ölkələrin dövlət qulluğu qəbul edilmir, özlərinin icad etdikləri forma və metodlarla qulluq funksiyaları həyata keçirilir.

Sovetlər dövründə dövlət qulluğu problemləri tədqiq edilməmiş və legitimliliyini – normativ hüquqi təsdiqini tapmamışdır. Bu problemlərə keçən əsrin 50-cı illərindən başlayaraq hüquq nəzəriyyəçilərindən – Studenikin S.S., Petrov Q.İ., Foyans N.L., Paxomov İ.N., Manoxin V.M, Rozenbaum Y.A.və b. diqqət yetirməyə başlamışlar.

Hüquq nəzəriyyəçiləri dövlət qulluğu anlayışına «dövlətin funksiyalarının praktiki həyata keçirilməsi»1, «sovet dövlət orqanlarında, dövlət müəssisələrində və idarələrində vəzifə başçılarının və funksiyalarının həyata keçirmələri»2, «kommu­nizm cəmiyyətini qurmaq məqsədi ilə sosial və iqtisadi prosesdə dövlət rəhbərliyinin təşkili və funksiyalarının yerinə yetirilməsindən ibarət olmaqla, xalq deputatları sovetinin tabeliyində olan dövlət aparatında vəzifəyə görə haqqı ödənilən fəaliyyət»3 «sosialist və kommunist cəmiyyətinin qurulması məqsədi ilə dövlətin vəzifə və funksiyalarının praktiki və bilavasitə həyata keçirilməsində dövlət orqanlarında və başqa dövlət idarələrində şəxsi heyətin və dövlət qulluqçularının özlərinin fəaliyyətinin təşkili və hüquqi tənzimlənməsində sovet sosialist dövlətinin fəaliyyətinin bir hissəsi»4 kimi baxmışlar.

Beləliklə, o dövrdə səslənən sovet qulluğu anlayışı aşağıdakı kimi səciyyələnirdi: birinci, dövlət qulluğu sovet dövrü üçün dövlətin əsas məqsədlərinə sosialist və kommunist cəmiyyətinin quruculuğuna yönəldilirdi; ikinci, dövlət qulluğu tərkibinə dövlət orqanları aparatının şəxsi heyətindən başqa xüsusi rejimdə işləyən, maddi və mənəvi məhsul istehsal edən, əmək müqaviləsi ilə vəzifə tutan şəxslərin fəaliyyəti, həmçinin «dövlət və ictimai təşkilatlarda vəzifə tutan, əmək haqqına görə idarəetmə fəaliyyəti göstərən insanların sosial-mədəni xidmətini həyata keçirmək və ya bu xidmətdə iştirak etmək kimi başqa düşülən qulluqçular da daxil edilirdi»1; üçüncü, dövlət qulluğu vəzifəyə görə haqqı ödənilən fəaliyyət idi; dördüncü, dövlət qulluqçusunun fəaliyyəti partiya rəhbərliyinin təşkilinə və partiyanın vəzifə və funksiyalarının həyata keçirilməsinə istiqamətləndirilirdi; beşinci, sovet dövrünün tələblərinə müvafiq olaraq dövlət qulluqçusunun fəaliyyətində peşəkarlıq elementi daxil edilmirdi; altıncı, dövlət qulluğunun bu məzmunda xüsusiyyətləri bəzi alim və praktiklərin şüurunda möhkəm yer tutmuş və onların dövlət qulluğu ilə əlaqədar konsepsiyalarında əks olunurdu; yeddinci, dövlət qulluğu haqqında bu işçi model yeni dövlət qulluğu sahəsində islahatlar aparılanda stereotipdən çıxmağa müəyyən mane yaradırdı.



Azərbaycan suverenlik qazandıqdan sonra keçmiş ittifaq respublikalarında olduğu kimi Azərbayanda da dövlət qulluğunun yeni əsaslarla nəzəri modelinin hazırlanması və qanunvericilikdə rəsmiləşdirilməsinin yeni mərhələsi başlanır. Qeyd etmək lazımdır ki, 1991-ci ilə qədər dünyanın böyük dövlətləri arasında təkcə sovetlər ölkəsində dövlət qulluğu haqqında qanun yox idi. Keçən əsrin 90-cı illərinin əvvəlindən dövlət qulluğunun islahatlar dövrü başlayır. Keçmiş sovet respublikalarında dövlət qulluğu sahəsində islahatlar başlamış və bu dövrdə müxtəlif konsepsiyalar, layihələr irəli sürülmüş və qanunlar qəbul edilmişdir. Məsələn, Belarus Respublikasının «Dövlət aparatında qulluğun əsasları» haqqında qanun (1993, 23 noyabr), Ukrayna Respublikasında «Dövlət qulluğu haqqında» qanun (1993, 16 dekabr), Rusiya Federa­siyasında «RF dövlət qulluğunun əsasları» haqqında qanun (1995, 5 iyul), Qazaxıstan Respublikasında «Dövlət qulluğu haqqında» qanun (1999, 6 avqust), Azərbaycan Respublikasında «Dövlət qulluğu haqqında» qanun (2000, 21 iyul), «Qırğızıstan Respubli­kasında «Dövlət qulluğu haqqında» qanun» (2004, 11 avqust) qəbul edilmişdir. Bu qanunlar dövlət qulluğunun hüquqi tənzimlənməsinin əsaslarını təşkil etmiş, bu təzahürə legitimlik vermiş, sonrakı qəbul olunmuş normativ-hüquqi aktların mahiy­yətini dəyişmiş, dövlət qulluğunun inkişafına təsir göstərmişdir.

Üçüncü, keçən əsrin 90-cı illərindən başlayaraq dövlət qulluğu ən geniş yayılmış anlayış olmaqla, siyasətçilərin, hüquqşünasların, sosioloqların, politoloqların və s. diqqətini cəlb etmiş, onlar bu barədə onlarla monoqrafiyalar, dərsliklər və məqalələr çap etdirmişlər.

Hüquqşünas alimlərin iştirakı ilə təşkil olunmuş müxtəlif hökumət komissiyaları bəzi xarici ölkələrin təcrübəsini nəzərə almaqla, dövlət qulluğuna dair müvafiq ali dövlət orqanlara qanun layihələri təqdim etmiş və bu layihələrdə dövlət qulluğunun bütün aspektləri ilə yanaşı dövlət qulluğu anlayışına da münasibət bildirilmişdir. «RF hökuməti yanında qanunvericilik və müqa­yisəli hüquq institutunun» əməkdaşlarının hazırladığı «Dövlət qulluğu haqqında» qanun layihəsində (1992-ci ilin əvvəli) dövlət qulluğuna: dövlət orqanları, təşkilatları, idarə və müəssisələrində vəzifə tutan, dövlət büdcəsindən əmək haqqı ödənilən şəxslərin peşəkar fəaliyyətin, «xalq və dövlət maraqlarını ifadə və müdafiə edən, ona qulluq göstərən, dövlət orqanlarında vəzifə tutan, əmək haqqı dövlət büdcəsindən müəyyənləşən şəxslərin peşəkar fəaliyyəti; RF Ali Soveti sədrinin təsdiq etdiyi «Dövlət qulluğu haqqında» qanun layihəsində (16 mart 1992) isə bu «xalqın, dövlətin maraqlarını ifadə və müdafiə etməyə və ona qulluq göstərməyə iqtidarı olan büdcə hesabına maliyyələşdirilən, dövlət orqanlarında vəzifə tutan şəxslərin həyata keçirdiyi və haqqı ödənilən peşəkar fəaliyyəti» kimi göstərilir1.

1991-ci ildə yaradılmış RF hökuməti yanında dövlət qulluğu üçün kadrların hazırlığı üzrə Baş idarənin (Roskadrın) «RF dövlət qulluğunun əsasları» haqqında layihəsində dövlət qulluğu «cəmiyyət həyatında dövlətin məqsəd və funksiyalarının həyata keçirilməsi, dövlət aparatında vəzifə borclarının və səlahiyyət­lərinin praktiki icrası olub, dövlət və onun vətəndaşları arasında əlaqələndirici bölmə» kimi baxıldı. Roskadrın «Dövlət qulluğunun əsasları haqqında qanun layihəsi və RF Ali sovetinin müvafiq komitəsi tərəfindən hazırlanmış «Dövlət qulluğu haqqında» qanun layihəsi bir yerdə baxılaraq hazırlanmış, «Dövlət qulluğu haqqında RF qanunvericiliyinin əsasları» qanun layihəsində dövlət qulluğu, «RF Konstitusiya və digər qanunvericilik aktlarına uyğun olaraq dövlətin məqsəd və funksiyalarının reallaşmasında dövlət qulluqçularının vəzifə səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsi»2 kimi göstərilir. Bu layihədə dövlət qulluğu icra hakimiyyətlərində, nümayəndəlik və ya məhkəmə hakimiyyəti, prokurorluq, təhlükəsizlik və kəşfiyyat, daxili işlər orqanlarında, silahlı qüvvələrdə, dövlət banklarında və dövlət nəzarət, həm­çinin diplomatik və gömrük orqanlarında həyata keçirilməsi nəzərdə tutulurdu. Dövlət inzibati vəzifələrin təsnifatı, dövlət qulluqçusunun andı, dövlət məvacibinin müəyyən edilməsi, dövlət qulluqçularının düzgün olmayan sərəncamı yerinə yetirdiyinə görə məsuliyyət, qulluq üzrə irəli çəkilmə; istefa hüququ, dövlət qulluğu idarəetmə orqanları, dövlət qulluğu məsələləri üzrə komissiyanın yaradılması və b. perspektivli yeniliklər nəzərdə tutulurdu. Siyasi və inzibati dövlət vəzifələrinin təsnifatı verilir, RF sadiqlik üçün dövlət qulluğunun andı baxılırdı. Dövlət qulluğunu keçmə geniş və məzmunlu baxılır. «Dövlət qulluğu haqqında RF qanunvericiliyinin əsasları» qanun layihəsində dövlət qulluğunun hüquqi modelləşməsini, xarici ölkələrin dövlət qulluğuna yaxın kütləvi sosial-hüquqi institu­tunun ardıcıl və aydın əlamətlərini özündə əks etdirirdi. «Dövlət qulluğu haqqında RF qanunvericiliyinin əsasları» qanun layihə­sinin baxıldığı ərəfədə Rusiya Federasiyasında siyasi vəziyyətin dəyişilməsi bu sənədin qəbul olunmaması ilə nəticələnmişdir.

Bu qanun layihələri müstəqilliyini elan etmiş MDB ölkələrinin, o cümlədən Azərbaycan Respublikasının dövlət qulluğunun formalaşmasına böyük təsir göstərmişdir. Məsələn, «Dövlət qulluğu haqqında» Azərbaycan Respublikası qanununda dövlət qulluğu «AR Konstitusiyasına və digər qanunvericilik aktlarına uyğun olaraq dövlətin məqsədlərinin və funksiya­larının həyata keçirilməsi sahəsində dövlət qulluq­çularının öz vəzifə səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsində dövlət qulluqçularının fəaliyyəti»; Ukrayna Respublikasının müvafiq qanununda «dövlətin məqsəd və funksiyalarının praktiki həyata keçirən, dövlət vəsaiti hesabına əmək haqqı alan, dövlət orqanlarında və onların aparatında vəzifə tutan şəxslərin peşəkar fəaliyyəti» kimi göstərilir.

Azərbaycan Respublikasının müvafiq qanununda dövlət qulluğu anlayışında dövlət orqanlarında fəaliyyət göstərən şəxslərin fəaliyyətində peşəkarlıq elementi göstərilmir. Bütün ölkələrin qanunvericiliyində dövlət qulluğu peşəkarlıq prinsipləri üzərində qurulur. Məlumdur ki, müsabiqə və mühasibə yolu ilə inzibati vəzifə tutan hər bir dövlət qulluqçusu vəzifə iyerarxiyası üzrə vəzifələrin təsnifatı üzrə dərəcə və siniflərinin artırılması yalnız peşəkarlıq prinsipi ilə aparılır. Peşəkarlığın əsas əlamətlərinə: 1) bilik və təcrübə ilə formalaşan səriştəlilik və vərdiş; 2) təşkilatçılıq qabiliyyəti; 3) zamanın tələbinə uyğun yüksək təhsil; 4) dövlət intizamına əməl etmək; 5) qərarların yerinə yetirilməsində operativlik və s. daxildir.

RF dövlət qulluğunun əsasları haqqında (1995); «RF dövlət qulluğu sistemi haqqında » (2003), «RF dövlət mülki qulluq haqqında» (2004) qanunlarda dövlət qulluğu anlayışına əvvəl göstərilənlərdən tam fərqli baxış təsbit olunmuşdur. RF dövlət qulluğunun əsasları haqqında qanunda dövlət qulluğu «dövlətin orqanlarının səlahiyyətlərinin icrasını təmin etmək üçün peşəkar fəaliyyət kimi baxılır. Birinci, qanunda dövlət vəzifələrini tutan şəxslərin dövlət hakimiyyət səlahiyyətlərinin xarakterinə və həcminə görə «A», «B» və «V» kateqoriyalara bölünür. «A» kateqoriyalı ali dövlət vəzifələri (siyasi vəzifələr) olmaqla dövlət qulluğunun tərkibinə daxil edilmir. «B» və «V» kateqoriya vəzifələr inzibati vəzifələrə daxil edilir və onları tutan şəxslərin fəaliyyəti peşəkar xarakter daşımaqla «A» kateqoriya vəzifələri tutmuş şəxslərin səlahiyyətlərinin icrasını təmin edirlər; «RF dövlət qulluğu sistemi haqqında» qanunda dövlət qulluğu «Dövlət hakimiyyət orqanlarının və Konstitusiya ilə müəyyən olunmuş vəzifələri tutmuş vəzifəli şəxslərin səlahiyyətlərinin icrasını təmin etməklə RF vətəndaşlarının peşəkar qulluq fəaliyyəti kimi baxılır. Bu qanun da əvvəlki qanunda olduğu kimi «çərçivə» qanunu olub, birinci qanunun ideyalarını təkrar edir, dövlət qulluğu üç qulluğa – dövlət, hərbi və mülküyə bölünür1.

«RF dövlət mülkü qulluq haqqında» qanunda dövlət mülkü qulluğu – dövlət qulluq növü olub, RF orqanlarının, RF subyektlərinin orqanlarının, RF subyektlərində dövlət vəzifəsi tutmuş şəxslərin səlahiyyətlərinin icrasının təmin olunması üzrə RF dövlət mülkü qulluq vəzifələrində RF vətəndaşlarının professional qulluq fəaliyyəti kimi göstərilir. Bu anlayışdan dövlət mülkü qulluğu – federal və regional dövlət orqanlarının səlahiyyətlərinin icrasının təminatı üçün mülkü qulluqçular aparatının peşəkar fəaliyyəti kimi ümumiləşdirmək olar.

Beləliklə, dövlət qulluğu haqqında göstərilən qanun layihələrində və RF-nın dövlət qulluğuna aid qanunlarında dövlət qulluğu anlayışına iki istiqamət müşaiyət olunur. Birinci istiqamət dövlət qulluğu: ən əsası dövlətin vəzifə və funksiyalarının həyata keçirilməsi yönəldilir; dövlət qulluqçusu dövlət orqanlarında vəzifə tutmaqla, vəzifə səlahiyyətlərini yerinə yetirir; Konstitusiya və qanunvericilik uyğun peşəkar fəaliyyət kimi göstərilir; ikinci istiqamətdə dövlət qulluğu başqa əsaslar üzərində qurulur: birinci, diqqət dövlət qulluğuna mahiyyətinə, onun dövlətin məqsəd və funksiyalarının həyata keçirilməsinə, onun törəmə xarakteri daşıyan federal dövlət qulluqçularının status məsələlərinə yönəldilir; ikinci, sovet dövründə mövcud olan dövlət qulluğunun hüquqi vəziyyəti saxlanılır, əmək xarakterinə uyğunluq nəzərə çarpır, yəni, əvvəlki kimi hər konkret dövlət orqanında adi muzdlu əmək qüvvədə qalır; üçüncü, dövlət qulluğunun həyata keçiril­məsində əsas olan vəzifələrin mənası və təyinatı göstərilmir, onların adları göstərilməklə məhdudlaşır; dövlət qulluğuna dövlət aparatında rəhbər bölməyə xidmət xüsusiyyəti verilir.

Dövlət qulluğu anlayışına bu sahə ilə məşğul olan alimlərin də baxışları müxtəlifdir. Q.V.Atamançuk dövlət qulluğuna dövlət orqanlarında təsis edilmiş dövlət vəzifələrinin bilavasitə icrası ilə dövlətin məqsəd və funksiyalarının həyata keçirilməsində vətəndaşların praktiki və peşəkar fəaliyyəti kimi baxır1. Q.V.Atamançukun baxışları ilə çox alimlər, o cümlədən E.B.Oxotskiy, V.V.Çerepanov, B.P.Melnikov, V.S.Neсiporenko və başqaları bölüşürlər.

Hüquqşünasların, sosioloqların, politoloqların əksəriyyəti dövlət qulluğu anlayışını Rusiya Federasiyasının dövlət qulluğuna dair qanunvericilikdə olduğu kimi qəbul edirlər. Dövlət qulluğunun tədqiqi ilə məşğul olan hüquqşünas alimlər D.N.Baxrax, A.A.Demin, S.Q.Kiselyov, A.V.Nazdracev, Y.N.Starilov və b. sosioloqlardan V.D.Qrajdan, B.V.Lıtov, B.P.Neсiperenko, A.İ.Turcınov və b. öz monoqrafiya və dərsliklərində dövlət qulluğuna dövlətin məqsəd və funksiyalarının həyata keçirilməsinə istiqamətlənmiş fəaliyyət yox, hakimiyyət orqanlarının və onların vəzifəli şəxslərinin səlahiyyətlərinin realizəsi üçün fəaliyyət kimi baxırlar. Q.Atamançuk qeyd edir ki, «RF dövlət qulluğunun əsasları» haqqında qanun çox mütəxəssisi qane etdi. Onlar bu qanunu tərifləməyə başladılar. Çoxlu sayda kitablar, dərsliklər, metodiki vəsaitlər buraxdılar, lakin fikirləşmədilər ki, bundan cəmiyyət və dövlət qulluğu nə udur1.

«Dövlət qulluğu haqqında» AR Qanunda dövlət qulluğu anlayışına peşəkarlıq elementi əlavə edilməsi və ona «Dövlət icra hakimiyyəti orqanları aparatında təsis edilmiş inzibati vəzifə tutan, dövlətin məqsəd və funksiyalarını yerinə yetirən, əməyi dövlət büdcəsindən ödənilən dövlət qulluqçularının peşəkar fəaliyyəti kimi baxılması məqsədə müvafiqdir».

Dördüncü, inkişaf etmiş xarici ölkələrin qanunverici­liyində və hüquqi ədəbiyyatda dövlət qulluğu anlayışına tərif verilməmiş və dövlət qulluğu geniş aspektdə baxılır, yəni dövlət orqanlarında, təşkilat, idarə və müəssisələrində çalışanlar bu tərkibə daxil edilir. Lakin dövlət qulluğu daxilində differensiasiya aparılaraq – məmurlar, qulluqçular, yardımçı işçilər və fəhlələr kateqoriyasına bölünür.

İnkişaf etmiş demokratik ölkələrdə dövlət qulluğu anlayışını xarakterizə edən aşağıdakı əlamətləri göstərmək olar:

a) qulluğa əksər halda dövlət büdcəsindən maliyyələşən ictimai-əhəmiyyətli fəaliyyət növü hesab edilir; bu həm dövlət orqanlarının funksiya göstərməsi kimi, həm də dövlət müəssisələrində, təşkilatlarında və idarələrin işi (muzd) ola bilər;

b) müasir, demokratik, hüquqi və sosial dövlətin mürəkkəbliyi göstərir ki, onun strukturu çox müxtəlif funksiya­ların – səhiyyədən, təhsildən tutmuş, müdafiə və cinayətkarlıqla mübarizəyə qədər yerinə yetirməli olur və onların fəaliyyətdə vətəndaşlara və onların qurumlarına xidmət göstərməkdə böyük yer tutur.

v) çox ölkədə dövlət aparatını quruluşunun spesifikasını əks etdirən iyerarxik xarakterlə fərqlənir: «aşağıda» muzdlu əmək şəraitində yerinə yetirilən çoxlu fəaliyyət növləri; «ortada» və «yuxarıda» dövlət vəzifələrinin böyük həcmli peşəkar fəaliyyət ilə məşğul olan məmurluğun avtoritar təbəqəsi möhkəmlənir və fəaliyyət göstərir.

q) bütün ölkələrdə dövlətin və cəmiyyətin qarşılıqlı əlaqəsinin möhkəmlənməsinə, dövlət aparatının təkmilləş­məsinə, idarəetmə personalının hazırlığının və fəaliyyətinin effektivliyini yaxşılaşdırmaq üçün fasiləsiz inzibati islahatlar gedir; bu məqsədlərlə istifadə olunan innovasiyalardan biri menecerizmdir, özəl sahibkarlığın, bazar münasibətlərinin prinsip və meyarlarının təcrübəsi və texnologi­yasını dövlət fəaliyyətində tətbiqidir1.

Maraqlı hal ondadır ki, keçmiş Sovet Respublikalarından fərqli olaraq dövlət qulluğu ifadəsi yerinə Fransada, Almaniyada, Türkiyədə məmurluq, ABŞ-da, İngiltərədə mülki hüquq, ictimai qulluq ifadəsindən istifadə olunur.

Ümumiyyətlə, qulluğun mahiyyətini kimə sadiqlik və sədaqətlə qulluq etmək, kimin maraqlarını qorumaq suallarına cavab verməklə açmaq olar. Mütləqiyyət dövründə monarxa (imperatora, çara, krala, sultana) qulluq (saray qulluğu) anlayışı istifadə edilirdi. Qeyd etmək lazımdır ki, saray qulluğu mütləqiyyət erasında genişlənərək dövlətin funksiyalarını onun adından həyata keçirən, daimi fəaliyyət forması kimi dövlət qulluğu meydana gəlmişdir. Respublikanın idarəçilik forması genişləndikcə dövlət qulluğu, bütün cəmiyyətə qulluq – ümumi qulluq kimi baxılmağa başlanılır. XX əsrin sonlarında çox ölkələrdə ümumi qulluğun özəl bölmədə menecmentə yaxınlaşan menecment modeli inkişafını tapır. Ümumi qulluğun digər bir növü mülki qulluqdur. Mülki qulluq ilk dəfə XVIII əsrin sonlarında İngiltərənin Vest-hind koloniyasında mülki heyəti hərbi qulluqdan ayırmaq üçün istifadə edilmişdir. Xarici ölkələrdə tətbiq edilən ümumi qulluq anlayışına hüquq doktrinasında və qanunvericilikdə müxtəlif şərhlər verilir. Bu anlayışın məzmun xüsusiyyətlərinə, funksiyalarına və həcminə görə təsnifat aparılır. Kontinental hüquq sistemi ölkələrində ümumi qulluq təşkilatı və funksional aspektdə administrasiyanın bütün işçilərinin və ya ayrı-ayrı kateqoriyalarının fəaliyyətinə aid edilir. İngilis-Sakson ölkələrində ümumi qulluğun milli aspektdə vahid statusu yoxdur. Bu anlayış cəm halda istifadə olunur. Qulluğun müxtəlif növlərini göstərməklə institusional aspektlərinə əsas diqqət yetirilir.

Bəzi ölkələrdə ümumi qulluq geniş aspektdə kütləvi funksiya yerinə yetirən bütün şəxsləri əhatə edir. Ümumi qulluğun aparıcı bölməsi kimi mülki qulluq ayrılır. Mülki qulluq institutu dövlətin orqanlarında işləyən mülki qulluqçuların fəaliyyəti tənzimləyir.

Xarici ölkələrin qanunvericiliyində ümumi qulluğa: a) dövlət idarəetmə aparatında qulluq; b) yerli özünüidarəetmə or­qan­larında qulluq; v) dövlət idarə və müəssisələrində qulluq daxildir.

Dünya təcrübəsi göstərir ki, bütün demokratik ölkələrdə dövlət qulluğu ayrı-ayrı idarələrin və ya yerli məsələlərin həlli üçün yox, ümumi dövlət, ümumi xalq vəzifələrinin yerinə yetirilməsi üçün yaradılır. O cəmiyyətin maraqlarına xidmət edir, konstitusiya tələblərinin yerinə yetirilməsini təmin edir.

Beləliklə, qanunvericilik aktlarında, ədəbiyyatda və müxtəlif ölkələrin dövlət qulluğu praktikasının təhlili göstərir ki, dövlət qulluğu anlayışına tam fərqli baxışlar davam etməkdədir. Ümumiyyətlə, dövlət qulluğunu səciyyələndirən əlamətlər aşağıdakılardır:

1) dövlət adından bütün ölkə miqyasında həyata keçirilir; 2) dövlətin məqsəd və funksiyalarının icrasını təmin etmək üçün institusional tənzimlənən peşəkar fəaliyyətdir; 3) dövlət büdcəsi hesabına məvacib ödənilir; 4) dövlət qulluğunun hüquqi, təşkilati və başqa əsasları qanunvericiliklə tənzimlənir; 5) dövlət hakimiyyəti səlahiyyət hüquqlarında həyata keçirilən fəaliyyətdir; 6) dövlət hakimiyyəti orqanı aparatı strukturu ilə əmək kollektivi və vətəndaşlar arasında əlaqələndirici bölmə kimi çıxış edir; 7) xalq və dövlət maraqlarını ifadə və müdafiə edən fəaliyyətdir; 8) inzibati vəzifə tutan, vəzifə borclarını yerinə yetirən dövlət qulluqçularının fəaliyyətidir; 9) dövlətçilikdə dövlət qulluğunun yerini müəyyən edən xüsusi qurulmuş sosial, hüquqi, təşkilati institutdur; 10) dövlət qulluğu mürəkkəb, çoxsəviyyəli normativ-hüquqi tənzimləməyə malik olub beynəlxalq, konstitusional, mülki, inzibati, əmək, maliyyə, cinayət və başqa hüquq sahələrinin müvafiq normalarına əsaslanır.

Dövlət, cəmiyyət, vətəndaş üçün qulluq məqsədləri müəyyən etməkdə, təşkildə və tənzimləməkdə dövlətin funksiya göstər­məsini təmin etmək iqtidarında olan institutdur. Dövlət qulluğu dövlət institutu kimi, ona bənzəri olmayan və xüsusi funksional istiqamət verən, onu yaradan və təşkil edən elementlər və qarşılıqlı əlaqələr sistemindən ibarətdir. Dövlət qulluğu sosial institut qismində dövlət qulluğunun tədqiqi ilə axırıncı illərdə sosioloqlar – V.Qrajdan, B.Litov və b. məşğul olur. V.Qrajdan sosial institutu «həyat fəaliyyətinin müəyyən sahəsində insanların qarşılıqlı təsirini tənzimləyən hüquqi, mənəvi, təşkilati və b. qayda və normalar sistemi kimi baxır»1. Dövlət qulluğu sosial institutlardan biri olub tarixən yaranmış dövlət qulluğunda olan insanların birgə fəaliyyətinin davamlı təşkilat formasıdır.

Dövlət qulluğu hüquqi institut kimi dövlət qulluğunun yaranması, təşkili və funksiya göstərməsi, dövlət qulluqçularının davranışını, konstitusiyanın və öz hüquq statusunu realizəsində yaranan münasibətlərini tənzimləyən hüquqi normaların məcmusudur1.

Dövlət qulluğu onun praktiki təşkili və funksiya göstər­məsində ideya və müddəaları müəyyən edən prinsiplərə əsaslanır. Prinsiplərin mənası dövlət qulluğunun mahiyyəti, əsas məzmunu, xarakterik xüsusiyyətlərini, dövlət hakimiyyəti, dövlət idarəetmə sistemin və cəmiyyətin həyatında yeri və rolunu göstərir. Dövlət qulluğunun prinsiplərinin əsas mənası ondadır ki, onlar dövlət qulluğunun hüquqi və təşkilati məzmununu, təşkilini və funksiya göstərməsini müəyyən edir, dövlət idarəetmə mexanizmində mühüm əlaqələri təmin edir.

Hər bir konkret prinsip yalnız dövlət qulluğuna xas olan hansısa bir əlaqə – münasibəti, dövlət qulluqçularının fəaliy­yətinin təşkilində qanunauyğunluğu əks etdirir. Prinsiplər qarşılıqlı əlaqəli və qarşılıqlı asılı olub, sistem kimi dövlət qulluğunu təşkil edir və funksiya göstərməsini təmin edir. Dövlət qulluğu prinsiplərinin hər birinin ayrıca dövlət orqanını və qulluqçunun bütün obyektiv əlaqələrini yox, yalnız bəzi əlaqələrini əhatə edir. Onlardan birinə əməl etmək, başqasının realizəsinə kömək edir və əksinə prinsiplərdən birinin yerinə yetirməməsi başqa prinsiplərdə özünü göstərir. Bu prinsiplər dövlət əhəmiyyətli olmaqla, bütün hakimiyyət orqanları tərəfindən həyata keçirilməsi məcburi xarakter daşıyır. Bu prinsiplər olmadan siyasi hakimiyyəti həyata keçirən dövlət qulluğunun təşkili və funksiya göstərməsi mümkün deyildir.

Dövlət qulluğu prinsipləri dövlət qulluğu elementləri təhlilində onların hüquqi təsbit olunmasından, kadrların seçimi, hazırlığı və qiymətləndirilməsindən müvafiq asılılıqla vəzifələrin tərkibini müəyyən etməyə, sosial effektivlik meyarlarına görə dövlət fəaliyyətinin yoxlanılmasına, həmçinin dövlət aparatının və vəzifəli şəxslərin, vəzifələr arasında qarşılıqlı asılılığı, hüququ tənzimləmənin aktuallığını müəyyən edən obyektiv şərtləri və subyektiv faktları nəzərə almağa imkan verir1. Dövlət qulluğu prinsipləri dövlət qulluqçusunun fəaliyyət və davranışının xarakterini müəyyən edir, dövlət qulluğunu hüquqi və təşkilati tərəfini təmin edir.

Elmi ədəbiyyatda dövlət qulluğunun təbiətini, onun təşkili, inkişafı və funksiya göstərməsini obyektiv əks etdirən prinsipləri komplektlik, sistemlilik, funksionallıq və hüquqi tipiklik qruplarında birləşdirir. Komplektlik – dövlət qulluğunun vəziyyətini, dövlət funksiyalarının təmin olunmasına və müvafiq kadrlarının formalaşmasında onun rolunu və müvafiq kadrlarının formalaşmasında imkanlarına real təsir edən struktur olmaqla, hüquqi mənəvi və yas faktorlarını əhatə edir; sistemlilik – dövlət qulluğunun bütün elementlərinin nizamlanması, uzlaşması və ardıcıllıqla təsirini, onu icra edən hər bir insanın və dövlət orqanlarına tətbiq olunan dövlət qulluğu sisteminin qurulmasını şərtləndirir; funksiyalılıq bir tərəfdən dövlət qarşısında duran məqsədlərinin bilavasitə həllini təmin edən dövlət aparatının təşkilini şərtləndirir; digər tərəfdən keyfiyyətli dövlət fəaliyyəti təcrübəsinin kadrlarının intellektual və mənəvi inkişafına fəal kömək etməsində istifadə olunur; hüquqi tipiklik – vəzifələrin hüquqi təsvirinin (dəqiq hüquq və vəzifələrin müəyyən edilməsi), onların praktiki icrasına sərbəstlik verilməsini göstərir2. Bəzi müəlliflər dövlət qulluğu prinsiplərini dörd qrupda – qanunçuluq, demokratizm, professionalizm və sosial hüquqi müdafiə qrupunda birləşdirir3.

1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   32


Verilənlər bazası müəlliflik hüququ ilə müdafiə olunur ©azrefs.org 2016
rəhbərliyinə müraciət

    Ana səhifə